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制裁:不定的号角  

制裁:不定的号角

所谓“制裁”通常指经济制裁,涵盖财政、金融、贸易等各领域,系指断绝外交关系以外的非武力强制性措施,包括全面贸易中止、特定物资禁运、人员交流限制、金融资产冻结等等。

制裁:其实古代已经有

经济制裁的雏形早在古代就已出现。
在中国,春秋时期齐桓公九合诸侯,约法五章:“毋壅泉,毋讫籴,毋易树子,毋以妾为妻,毋使妇人与国事”,其中“毋讫籴”的意思,是各国不得阻止粮食自由贸易,这条章程列入盟约,表明“讫籴”即粮食贸易制裁,在当时已是常态;此后漫长的帝制年代里,历朝君主都曾制定过各种五花八门的禁运措施,比如汉朝禁止汉人自由出境进入少数民族地区,宋、明、清代曾分别禁止过铁器、稻种、药材、书籍、钱币等的出口,其中有些针对特定国家、民族的出口禁止,带有经济制裁的特征;在西方,公元前的腓尼基人就曾用海上封锁和商业禁运手段对付小亚细亚和地中海沿岸的对手,希腊时代提洛同盟也曾分别对波斯帝国和伯罗奔尼撒同盟实施过商业制裁,而布匿战争期间,罗马和迦太基两大强权分别对对方实施禁运,到了中世纪,基督教世界和阿拉伯世界之间时战时和,互相进行商业制裁成为家常便饭,殖民时代的英国利用海军的绝对优势,对其它国家实施封锁、禁运、切断贸易途径等经济制裁手段更是家常便饭,如北美独立战争期间他们曾用这一招对付北美独立运动,拿破仑战争时代用这招对付拿破仑,鸦片战争时期,也试图用封锁中国沿海的办法,逼迫清政府签订城下之盟。
这些制裁有的颇见成效,如中国春秋晚期,越国为与吴国争霸,曾采用暗地禁止向吴国输出谷物种子,表面上却允许出口的办法,欺骗吴国购买了大量颗粒饱满、但早已蒸熟的谷种,导致后者饥荒蔓延,国力衰退;武则天时期的东突厥默啜政权,因为武则天实施粮食、铁器和纺织品禁运,最终被迫走上“以战养战”道路,国力耗尽,由盛转衰;罗马对迦太基的制裁,最终导致后者物资匮乏,连制造守城器械所需的麻绳都凑不齐,最终不得不动员妇女剪下头发编绳子;英国极盛时期,更通过“官办海盗”这种极端制裁手段,挤垮了西、葡、荷、法等一个个竞争对手。
但许多时候,这种制裁并不能起到预期效果,如春秋时代晋国曾禁止向饥荒中的秦国出口谷物,试图借此挤垮秦国,结果却导致两国间发生战争,晋国战败,遭受惨重损失;北宋时大文学家苏轼曾极力主张对朝鲜实施文化禁运,理由是不能让中国先进文化传入“蛮夷”地区,结果效果甚微,只留下一篇花团锦簇的文章;英国对北美殖民地的封锁(包括禁止英国工业品对北美出口,禁止北美棉花对英国出口等)并未能阻止美国的诞生,而鸦片战争时对中国沿海的经济封锁,中国朝廷竟几乎毫无感觉。
出现这种“制裁无效”情况原因多多:有时是因为地缘政治环境复杂,被制裁对象有其它选择余地,如晋国对秦国的制裁只能针对秦国东部边境一侧,后者完全可以通过秦岭以南的通道,和富庶的巴蜀做交易;有时是因为禁令只能覆盖官方渠道,不但无效反倒因财富效应刺激了走私的大发展,如中国内地政权对朝鲜、日本和北方少数民族地区的各种物资禁运即是如此;有的是因为竞争对手趁虚而入,如英国对北美殖民地的制裁,就让老对手法国有了可趁之机,许多法国高利贷者在北美独立战争中大发横财;有的则是因为被封锁一方经济结构独特,封锁不起作用,如鸦片战争时英国对中国的封锁即是如此,当时中国还是自给自足的自然经济,且实行闭关锁国政策已久,封锁海上贸易自然是隔靴搔痒。
还有些制裁本身建立在错误认识基础上,自然就更无效果。如中国古代曾长期禁止向东南亚输出铜钱,实际上东南亚大多数国家当时根本不流通铜钱;再如乾隆误以为俄罗斯人“三日不吃大黄就活不成”,将普普通通的大黄当成“重要战略物资”郑重其事对俄罗斯实施禁运,甚至试图垄断大黄货源,要挟俄罗斯就范,这样的“制裁”,能见效才见鬼了。

现代制裁:不流血的战争

拥有海军力量的重商主义国家英国、美国,最先领悟了制裁的妙处,在第一次世界大战以众败俱伤收场后,美国总统伍德罗.威尔逊痛定思痛,主张用经济制裁替代武力制裁,来解决无法用和平谈判解决的国际纠纷。
他在1919年曾经说过:“经济制裁是和平的、静悄悄的,无须使用武力,但却是击中要害的治疗方法。经济制裁不需要在被制裁国以外支付生命的代价, 但是却给被制裁的国家带来巨大的压力”。自那之后,经济制裁就正式被当做“不流血的战争手段”,广泛应用于国际争端之中。
经济历史学家海伦娜.霍夫堡曾总结过1915-2008年间的国际经济制裁,按照她的统计,二战前共发生过11次经济制裁,平均每5年0.44次;冷战期间即1945-1990年发生116次经济制裁,平均每5年2.58次;冷战后截止2005年共发生57次经济制裁,平均每5年达3.8次。
由此不难看出,当战争的代价越来越大、尤其核平衡导致大国间的战争变得越来越难打响后,“不流血的战争”变得越来越频繁,常见手段包括限制信贷及金融服务,限制产品进口或出口,封锁禁运等等。
冷战前的制裁多以“群殴”为主,如“ABCD”(美国、英国、中国、荷兰)在珍珠港事变前对日本的贸易制裁,两次大战间西方列强对中国非自卫性武器的禁运等等,冷战期间“群殴”也不少,如美国及其盟国对苏、中等国的“巴统”综合性制裁,欧佩克和工业化国家相互制裁的“石油战争”等,但各国单独行动的制裁变得常见起来;冷战后则制裁变得更加五花八门,既有大国对小国、富国对穷国的制裁(如法国对科特迪瓦、英国对津巴布韦),也有小国对大国、穷国对富国的制裁(如卢旺达对法国,委内瑞拉对美国),既有敌对阵营间的制裁,如美国对塔利班的全面封锁,也有盟国之间的相互制裁,如美国针对欧盟农产品、韩日针对美国牛肉的进口禁令,等等。
在冷战期间,由于各强国间利用否决权的相互制约,尽管制裁频繁,但由安理会领衔的制裁仅两起(被制裁国分别为南罗得西亚和南非,都和种族隔离有关),而冷战结束后的1990年至今,由安理会出面实施的制裁已有20多起,涉及国家包括伊拉克、南斯拉夫联盟共和国、利比亚、利比里亚、索马里、柬埔寨、海地、安哥拉、卢旺达、苏丹、塞拉利昂、埃塞俄比亚、厄立特里亚、阿富汗、刚果、科特迪瓦、黎巴嫩、朝鲜、伊朗共19国,这是因为一来美国在冷战后相当长一段时间一家独大,推动国际制裁变得更容易,二来所针对的无一例外都是被贴上“恐怖主义支持者”、“流氓国家”、“反人类罪”标签的“坏蛋”,不容易在安理会遭到否决权的牵制。

不理想的战果

威尔逊曾乐观预期,“没有一个现代国家可以承受制裁压力”,经济制裁也的确曾起到过“不战而屈人之兵”的作用。
常被“制裁万能论”挂在嘴边的制裁“正面范例”,包括1956年第二次中东战争中美国针对英、法的制裁(迫使两国从苏伊士运河撤军),1962年美国及其美洲盟国在“古巴导弹危机”中针对苏联驶往古巴船只的“隔离检疫”(迫使苏联从古巴撤出核武器),1981年美国对苏联、波兰的制裁(迫使波兰当局放松对团结工会的镇压)等等,这些制裁最终都达到或基本达到了制裁所想达到的目的,算是成功的。
但更多的却是不成功的反例:
前述ABCD针对日本侵华的制裁,曾由英、美两国提出三项目标:日军撤出中国大陆,废除轴心国条约,不承认国民政府外其它中国境内政权,但这三项条件无一被满足,日军反倒在几年后发动了全面侵华战争,此后更偷袭珍珠港,和ABCD全面开打,把“不流血战争”变成了流血战争;二战后苏联为解决西柏林问题,劳师动众制造了“柏林事件”,更修筑了把整个西柏林包围起来的柏林墙,“制裁”不可谓不严密,但“柏林事件”持续近1年一无所获,柏林墙的竖立未能切断东西德间的联系,其倒塌反倒引发整个东欧阵营的连锁崩溃;美国曾先后对阿富汗、伊拉克进行制裁,希望避免战争而迫使塔利班、萨达姆就范,最终却在制裁无效后不得不转为用兵;美欧对苏丹的制裁未能让巴沙尔下台,英国对津巴布韦的制裁也没能逼退穆加贝,西方和阿拉伯国家针对利比亚、叙利亚的制裁,也没让卡扎菲、巴沙尔就范,前者不得不转为直接军事干预,后者至今还僵持不下;至于以制裁逼“弃核”就更无效——印、巴、伊朗、朝鲜等要么根本不买账,要么压根不承认有意制造核武器,要么想骗援助就签字画押,援助到手便翻脸不认人,勉强可算得手的,恐怕只有一个卡扎菲了。
有一些制裁甚至变得形同“示威”,如阿拉伯国家针对以色列、印度的制裁至今有效,但在贸易和航运操作上,却被“浓缩为”单证上一行“声明产品未包含上述两国部件、运输工具未经停上述两国”的文字,而伊朗对欧盟的石油禁运不去碰进口伊朗石油最多的希腊、意大利和西班牙,却偏偏制裁了几乎不进口伊朗石油的法国,和本身就是石油出口国的英国。
海伦娜.霍夫堡的统计称,美国对中国制裁3次,苏联对中国制裁1次,美欧对苏联制裁9次,全部以失败告终,而国际经济研究所的数据则显示,尽管制裁总数在不断增加,但制裁效果却依旧低迷,制裁成功率仅为33%左右。

缘何制裁不灵光

伍德罗.威尔逊看似颇有道理的算计,缘何与事实如此大相径庭,制裁这种“不流血的战争”缘何不那么灵光?
首先,在多元化社会,若达不成全面国际共识,制裁往往产生不了杀伤力,反倒便宜了竞争对象。如美国对阿盟、阿盟对美国的针对性制裁就是如此,阿盟有油在手,美国不买自有别人买,美国自己就有丰富石油储备,又在拉美、非洲等地到处“播种”,不必在海湾国家一棵树上吊死;再如西方对苏丹的石油制裁,美欧对中国的军火制裁,最终的结果,是让中国、俄罗斯渔翁得利。美国对中国、越南的历次反倾销制裁也是如此,中国、越南的便宜货被堵住,取而代之的并非“美国制造”,而是柬埔寨、莫桑比克和墨西哥产的东西。
其次,敌意越高、关联度越少的国家,制裁越难生效。美欧针对叙利亚的金融制裁就是如此,巴沙尔当局在欧美的金融资产和投资并不多,冻结资产之类“杀招”不痛不痒。与之相比,被美英金融掮客忽悠得在欧美大洒金钱的卡扎菲,就被同一招金融制裁整得好苦,而美国针对欧盟国家、日韩等盟国的制裁屡屡得手,奥妙就在于这些国家和美国经济关联度太高,且又处于弱势。
第三,经济结构完善、对外依赖度低的经济体不容易被制裁压垮,海伦娜.霍夫堡的统计显示,发生在大国间的制裁共25起,成功仅1起,奥妙在于大国经济“自循环”能力强,“抗击打”能力高。而一些穷困、闭塞的小国因融入国际化经济循环程度低下,或购买力差,制裁与否对他们的经济运行也产生不了大的影响,国际社会针对塔利班的制裁无济于事,奥妙便在于此。
第四,要价太高,对方宁愿选择抗拒。如美国针对中国人民币汇率的制裁便是狮子大张口,中国倘接受,经济将遭受严重冲击,宁可承担贸易战风险也不敢“一步到位;再如巴沙尔已看透,阿拉伯联盟针对叙利亚的制裁,目的就是想办法赶自己下台,不想下台甚至送命,就只有咬牙死撑。
第五,实力坚强,不怕一战。被ABCD制裁的日本便是如此,当它自觉继续被制裁将导致经济崩溃,吐出在华侵略利益又极不甘心,又自感羽翼丰满、有实力冒险一搏时,“珍珠港事件”、偷袭新加坡和登陆菲律宾,就成为必然的选择。
第六,借力打力,转嫁危机。不少国家的领导人善于把制裁危机转嫁给邻国或本国平民,如欧美日针对朝鲜的制裁,最终便转嫁到平民身上,而“先军政治”保障下的朝鲜军队、政府和核项目却不会伤筋动骨。
要提高制裁效果,就必须注意到上述因素。
首先,目标要明确,要有节制,太轻则无关痛痒,太重则困兽犹斗,既要逼对方让步,又要让对方觉得“让得起步”,而不至于感到“杀人不过头点地”,宁可顽抗到底。同时,应确立制裁的阶段性目标、期限,不能“肥的拖瘦、瘦的拖死”,最终不了了之。
其次,要尽量师出有名,并争取国际共识,惟如此,才能让被制裁方丧失回旋余地,否则等于为他人做嫁衣裳。
第三,要选择有针对性的制裁方法,对方是战略物资仰赖外援,还是有大量跨国金融业务,是食物、燃料不能自给,还是在某个环节有求于人,对症下药,才能事半功倍。

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