美国“337调查”背后的政治与非政治因素

4月22日，中国国家知识产权局局长申长雨称，中美间知识产权纠纷日趋增多，令中国成为美国“337调查”主要对象国和最大受害国。

所谓“337调查”，指美国国际贸易委员会(ITC)跟据美国1930年关税法第337节（即所谓“307条款”，对“不公平进口行为进行调查，并采取制裁措施的做法。该调查基本框架最初由美国1922年关税法第316节确立，在1930年关税法第337节中被最终明确，此后经过1974年（《74版贸易法》）、1988年《综合贸易与竞争法》）和1994年（关贸总协定乌拉圭回合协议法案）三次修改，至今仍然生效，且浸浸然有凌驾于传统反倾销手段之上的趋势。

“337调查”通常包含两方面含义。首先，ITC如认定责任人将外国货物进口至美国，且在美国销售时，使用不正当方法，或存在不正当竞争行为，并给美国本土相关产业造成实质性损害，或存在造成损害的可能性，便有权签发法令，阻止相关产品进口；其次，对进口到美国的产品，如被认定侵犯在美国合法登记并使用的商标、专利、版权、商业秘密等知识产权，只要美国在相关领域存在或正在建立相关产业，ITC就有权进行制裁，而无需提供“构成实质性损害”的实际证据。而ITC有权采取的制裁措施，则包括有限排除令、普遍排除令、禁止令和没收令四种。

“337调查”之所以日趋流行，是因为和“双反”、“特别301”等相比，这项制裁行为诉讼门槛低（无须提供证据，甚至不必构成实质性损害），生效时间快（通常12个月、最多18个月即生效），制裁措施严厉（不但针对特定企业，甚至可把同类进口产品、厂家和行业彻底赶出美国市场），生效时间长（和“双反”的5年效期不同，“337调查”的制裁手段只要ITC不改变裁决，涉案知识产权期限未到，就可一直生效），在美国产业结构升级、对知识产权日趋敏感，及“美国制造”受冲击，贸易逆差扩大的背景下，受到越来越多的青睐。

自立国以来，美国传统的国际贸易政策，是主张尽可能减少政府行为和贸易壁垒，实行最彻底的自由贸易，而这种政策，实际上是建立在对美国经济强势，和美国产品国际竞争力的自信基础上的，正因为相信美国经济、美国产品竞争力都是天下第一，美国才会力主更彻底的自由贸易——因为“零壁垒”的市场环境，是“赢家通吃”、对强者有利的规则。

但近年来美国经济在全球市场上的相对优势缩小，贸易逆差扩大，尽管这在很大程度上和产业结构升级有关，然而“美国制造”竞争力下降，众多本土产业萎缩、就业岗位减少，却引发越来越多的关注和不满，在这种背景下，美国社会很难再维持昔日赖以保持对自由贸易原则推崇的自信，越来越频繁祭起“337调查”法宝，而不惜甘冒自砸“自由贸易倡导者”金字招牌之大不韪，就毫不足奇了。

从历史上看，“337调查”总是针对美国全球贸易的最大威胁，尤其是和美国双边贸易顺差最大的国家，上世纪80-90年代是日本和欧盟，中国则被置之度外（1986至2001年总共不过14件，而2002年之后，对华实施“337”调查的总数和所占比例不断增加，甚至已占其年实施总量的半壁江山，这恰和“中国制造”的崛起、和中国成为美国贸易逆差最大制造者的过程同步。

 客观上，中国企业法律意识相对淡薄，一方面在“337调查”最重视的知识产权领域破绽很多，另一方面又缺乏应讼的意识和经验，“337调查”对感受到危机的美国产业、企业可谓有的放矢的趁手武器，对意在借题发挥的政治家而言，也是理想的“劫材”。

从这个意义上，“337调查”的兴起既有政治因素，也有非政治因素，且二者彼此交融，难以区分。而仅就政治因素言，也不仅关乎国际政治，同样、有时甚至更加关乎美国国内政治、尤其选举政治。

在美国两党中，共和党更强调自由贸易的重要性，而民主党则传统上依赖行业协会和工会组织的票仓，强调贸易和就业机会保护，奥巴马上台后适逢金融危机暴发，美国社会危机感增长，对“外国产品占领美国市场”、“外国偷走美国就业机会”等反感大增，在这种情况下，“337调查”被频繁使用，且每每针对仅次于美国的世界第二大经济体、美国最大海外债权人和最大对美贸易顺差保持者，又有什么好奇怪的？

今年是美国中期选举年，从目前形势看，民主党选情未必有利，而许多关键性议题，如国际政治、外交、移民问题和医保改革等，一旦展开讨论，民主党和奥巴马都很难讨好，在这种背景下，民主党很可能将经济、贸易、就业等在他们看来相对讨巧的话题，当作为选战预热的“主战场”，本就“短平快”的“337调查”，此时此刻或许会变得更为频繁、敏感，从某种意义上讲，这同样也是一种政治因素在起作用。