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中欧全面投资协定:“第二次入世”?

2020年12月30日北京时间20时,历时7年、经历35轮谈判的“中欧全面投资协定”(China-EUComprehensive Agreement on Investmen,CECAI)宣告如期完成,中国国家主席习近平、欧盟年度轮值主席国德国总理默克尔(Angela Merkel)、法国总统马克龙(Emmanuel Macron)、欧洲理事会主席米歇尔(Charles Michel)、欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)等当天举行了视频会议,成为这一历史性时刻的见证。
背景和进程
 
随着中国经济实力的迅速提升,中资在欧洲的企业并购、知识产权购买等变得愈来愈频繁,这对急需资金的欧洲各国、尤其“等米下锅”的欧洲优势产业、企业而言,不啻雪中送炭。
但问题也随之而来。
许多欧洲国家、尤其这些国家的政党、政客认为,中欧间投资和市场开放“不对等”,中资进入欧盟市场门槛很低,而欧盟企业、资金进入中国市场,尤其进入一些欧洲觊觎已久的“保护性市场”却会遭遇很高门槛,这样对欧盟“不公平”。随着中国市场吸引力越来越诱人,要求中国“对等开放市场”的呼声也日渐高涨。
作为“后发国家”,中国在海外并购、直投中十分重视购买可取长补短的企业、资源和技术,这日渐引发一些欧洲团体和个人的警惕和不满,担心此举会“削弱欧洲优势”、“影响欧洲战略安全”。不少欧洲团体、个人还对中方对外国来华投资、设厂所设置的某些条件表示不满,认为中方有“强迫技术转让”之嫌,希望通过中欧高层经贸谈判,签订一份中欧全面投资协定加以“对等规范”。
自冷战结束以来,大多数欧盟国家内部政治“趋右”,即主张自由市场和实用主义外交的中右翼长期执政,但在欧盟架构、尤其欧洲议会领域,由于独特的大选区设置,更强调“政治正确”的左翼、工团、环保等政党和势力影响力日渐高涨,他们普遍对中国“发展中国家、人权首先是生存权和发展权”的国情不理解,对欧盟各国“姑息纵容”中国“推行低标准劳动及劳工福利条件”十分不满,希望通过一份中欧全面投资协定,将“欧盟劳动标准”强加给中国。部分欧洲政界、商界势力则希望此举可以抬高中国产品生产成本,削弱其在欧洲和国际市场的竞争力暨其与欧洲产品间的比价优势,因此也对此推波助澜。
不仅如此,一些欧盟成员国认为德国、荷兰等国家在对华经贸合作中“占了太多便宜”,而它们却“吃了太多亏”,个中根源则在于欧盟各国在对华经贸投资谈判中“各自为政”,无法进行彼此间利益协调,也“容易被中国各个击破”,希望欧盟在对华经贸投资问题上“用一个声音说话”。由于欧盟内部的博弈、尤其“两大轴心”之一法国一心借此从另一根“轴心”德国处抢夺欧盟主导权的博弈,被微妙地代入中欧相关谈判范畴,令谈判进程变得更加复杂。
对中方而言,尽管欧盟及其成员国推动中欧全面投资协定的动机十分复杂,但一个覆盖所有欧盟成员国,基于平等、互惠原则的全面投资协定,从长远看是有利于中国改革开放、经济发展大计和全局的,并能为中欧间未来向更高层次的双边经贸合作架构(如中欧全面自贸协定,及欧盟全面承认中国“市场化国家地位”等),打下坚实的基础。因此中方对启动中欧全面投资协定的态度,从一开始就是积极的。
2012年2月,中欧第14次峰会在北京召开,会议期间,双方领导人共同发出“启动中欧全面投资协定谈判”的倡议;2013年11月,中欧第16次峰会在北京举行,双方正式宣布启动中欧全面投资协定谈判;2020年6月,中欧第22次峰会因新冠(COVID-19)疫情影响,改以视频方式进行,中国总理李克强、米歇尔和冯德莱恩在会上一致表示,希望在2020年内完成中欧全面投资协定谈判;同年9月14日,中国、欧盟年度轮值主席国德国、欧盟领导人举行视频会议,一致同意“加强沟通协调合作,深化互信,实现互利共赢,坚持维护多边主义,共同应对全球性挑战”,重申了“年内完成谈判”的决心;12月28日,欧盟27国驻欧盟大使签署了协议;12月30日,协议“如期完成谈判”。2021年的相关工作,则是中国、欧盟和各国立法机构分别完成本方立法程序,令中欧全面投资协定真正“落地生根”,成为规范、指导中欧间相互投资的条约、规则和法律。
 
协定内容及“互谅互让”
 
根据有关披露,中欧全面投资协定主要内容包括四个方面:
——保证相互投资获得保护,尊重知识产权,确保补贴透明性;
——改善双方市场准入条件;
——确保投资环境和监管程序清晰、公平和透明;
——改善劳工标准,支持可持续发展。
上述四个方面是概念性、原则性的,早在2012年双方决定启动中欧全面投资协定谈判之初便一致认同,但在具体细节上却长期分歧严重,难以弥合,尤其在“市场准入”和“改善劳工标准”两个方面。
“市场准入”方面,欧盟希望中国开放诸如新能源汽车、云计算服务、金融服务、卫生健康领域等关键市场,允许欧盟企业、资本介入参与竞争,同时在高端制造业、建筑业、广告业、航空运输业、电信业等领域扩大对欧盟企业的开放范围,允许欧盟企业参与一些原本不对外资、外企开放的项目和招投标,取消若干行业针对外资的股权上限,不强制要求中资持股不低于50%或外资必须以合资形式进入,等等;中国希望欧盟取消在诸如能源、交通运输、电信等行业的排斥性条款,允许中资自由进入。对于彼此的要求,中欧双方出于安全、弱势产业保护等考虑,曾迟迟不愿轻易妥协。
“劳工标准”方面,欧盟一贯希望将自己所谓“最先进”的劳工标准,强加于任何与之进行类似谈判的国家或方面,不仅中欧间如此,欧盟与越南等国进行自贸协定谈判时同样如此,目的如前所述,意在抬高谈判对手产品成本,削弱其竞争力,因此在这方面态度一贯强硬。而中国长期认为自己是“后发国家”,在劳工标准方面“应该逐步改善、循序渐进”,而不能不顾国情和发展需要“冒进”,因此也长期难以达成共识。
法德“两大欧洲支柱”间的分歧,则令问题变得更加复杂。
德国以默克尔为首的大部分执政联盟政治家主张欧中间“务实合作”,对中欧全面投资协定谈判态度较为积极。不仅如此,作为欧盟体系内最大的出口国,德国从中欧经贸合作中得利较多,认为协议达成于己有利。即便如此,当2017年中资在德频频掀起收购大潮之际,德国国内贸易保护主义声浪也有所抬头,如时任德国经济部长齐普里斯(Brigitte Zypries)曾在2018年1月28日称,欧盟有必要立法限制中国“并购热潮”,以免科技和专业知识外流。但总体上,德国的态度还是“乐见其成”,正因如此,中欧双方才不顾疫情等突发情况,力争在2020年下半年德国就任欧盟轮值主席国期间完成谈判,以免夜长梦多。
法国则不然。
最早提出“欧盟在对华投资问题上要用一个声音说话”,主张“由布鲁塞尔统一组织谈判”的正是法国当时的奥朗德(François Hollande)政府,第一个公开系统阐述这一论点的,则是时任法国外长法比尤斯(Laurent Fabius),但法比尤斯一贯主张对华经贸宽松政策,因此这一论调实际上是作为法国外长的“职务性言论”,基本代表了当时的法国执政党——社会党主流意见。
现任总统马克龙上台后,在AGI问题上继承和强化了法国传统的“一个声音说话”立场,主要放话人是经济与财政部长勒梅尔(Bruno Le Maire):尽管2020年1月法国将战略性产业(国防、能源、航太、运输)需经政府审查的外资持股比例门槛从33%降至25%,勒梅尔4月29日仍对LCI表示将把“非欧洲投资者在法国大型投资企业持股比例需申报政府审查门槛”,从法定的25%降至10%,理由是“面对新冠疫情冲击,法国必须保护本国企业和市场不受外国冲击”,并暗示中国是“重要威胁”;7月16日,他在美国出席纪念布雷顿森林会议75周年活动时发表演讲,声称“布雷顿森林体系以来国际货币秩序必须被改革更新,否则将面临越来越严重的中国支配,中国的‘新丝绸之路’将成为新的世界秩序”;9月13日,他在接受德国《世界报》采访时强调,欧盟必须确保自身利益,必须强大,必须独立于中美两国之间。直到2020年12月23日,法国贸易部长里斯特(Franck Riester)仍表示,如果中国不在解决“强迫劳动”的问题上有所作为,那么法国将拒绝支持该协议。
而实际上真正的推手是总统马克龙本人。不论在巴黎、布鲁塞尔或斯特拉斯堡,他多次公开强调“欧盟如不能在对待中国投资和并购问题上用一个声音说话,就只能任由中国予取予求”,并在今年德国出任轮值主席国后明显提高了语调。如果说,在马克龙上台前,德国是中欧全面投资协定的最积极推手,那么在他上台后、尤其2020年以来,法国已成为欧盟在这一问题上最积极的国家,他本人曾多次影射德国总理默克尔(Angela Merkel)“对华态度偏软”,9月14日法国《论坛报》曾引用一位匿名欧盟官员的话称,“2018年以来法国在很大程度上主导了欧盟在中欧全面投资协定问题上的讨价还价细节”。
马克龙采取这种“强化版”立场的理由,包括对内、对欧、对华三方面。对内,鉴于“对华不能吃亏”是法国各主要政党较一致诉求,身为中派领导人和非主流政党代表的他必须“抢占制高点”,以免被政敌借中国问题“炮轰”;对欧,马克龙希望借默克尔行将引退、欧盟世代交替的节点,在“德法双支柱”的欧盟格局基础上“更上一层楼”,让法国和本人在欧盟架构内扮演更关键角色;对华,马克龙希望挟27国之重,获得法中双边经贸合作谈判中所不能获得的利益最大化。
法国方面、尤其马克龙政府的具体诉求,包括下列四方面:
——希望中欧全面投资协定中包含“欧盟在华企业能获得中国企业在欧盟‘对等’投资待遇”、“需要有公平的竞争规则,需要互惠(réciprocité)”。
至于何为“对等”,哈佛肯尼迪学院Harvard KennedySchool研究员勒高尔(Philippele Corre)曾援引欧盟驻华大使查普伊斯(Nicolas Chapuis)的举例,“华为在欧洲拥有40%以上市场份额,而爱立信和诺基亚加起来只在中国市场拥有11%份额就是‘不互惠’,而中国公司‘抓住一切机会将技术转移回中国’也是‘不互惠’”,认为这样的“互惠”、“对等”概念解读“可以代表当今法国政府的官方意见”。
——希望中国市场和投资领域、尤其是官方采购和迄今仍在官方保护范畴的产业领域对法国优势产业定向开放市场。
这也是法国政府和布鲁塞尔欧盟方面差异最大的领域:法国在接待王毅外长8月底到访前,外交部所准备的备忘录中提到的“希望在结构领域取得具体和迅速进展”的重点方向,是民用核电、食品加工、民用航空和农产品,而德国籍的欧盟委员会主席冯德莱恩9月14日中欧视频峰会后接受媒体采访时,开出的欧盟“优先清单”,重点方向却是“电信、汽车等领域的市场开放”,很显然,尽管希望通过“一个声音说话”挟欧盟27国自重,但具体到细节性诉求,马克龙优先考虑的是法国自身利益,所强调的重点方向无一例外都是法国自身优势领域(当然,冯德莱恩也一样)。
——2060年前停建燃煤电厂。
这是法国非常关键的一项诉求,因为一来《巴黎气候协定》对法国政府而言具有特别意义,二来法方评估认为,鉴于法国在核能等替代能源方面的技术和市场优势,中国停建燃煤电厂对法国有利。
——非贸易诉求。
包括9月14日提出的“像新疆派遣独立观察员”,以及在新疆、香港、人权等方面的各种“话题”。这些诉求一方面是为便于对华施压和讨价还价,另一方面也是在“政治正确”大背景下抢占国内政治“制高点”,因此不能简单将之看作“讨价还价的话语术和技巧”,并必须充分认识到,当前在这些话题上最积极的欧洲主要国家并非德国(因为默克尔本人对此不热心,德国商界较为务实),而是法国(因为默克尔本人的态度,和法国“政治正确”压力大于德国)。
法国曾希望拉拢更多欧盟国家加入自己行列。2017年3月23日,在法国推动下,欧盟7国(德、法、意、荷兰、西班牙、葡萄牙、卢森堡)就签署了“共同加强高科技和战略部门投资”的宣言;2018年1月,勒梅尔在罗马声称,意大利应该加入德国和法国的行列,帮助欧盟形成有效机制以保护欧洲“具有战略意义的工业部门”,并宣称“德国工业机器人厂商库卡因缺乏资金且在欧洲找不到买家而被中国买走的现象今后再不能发生”,1月11日上述7国和比利时、斯洛文尼亚、保加利亚、瑞士、希腊、克罗地亚又签署了联合开发欧洲超级计算机的协议,计划共同筹资约10亿欧元成立专项基金,以抗衡美国、中国和日本的竞争。
最终达成的协议,照中欧双方的共同说法,是“互让互惠”和“全面、平衡、高水平”的,双方均表示“达到了本方的基本要求”。
尽管仍有许多细节尚待公开,但从目前披露的信息看,中国在“对等开放”、“市场准入”方面,对欧盟要求作出了不小的让步,基本满足了欧盟方面此前的大多数合理要求,而欧盟也在诸如新能源等此前不愿对中资开放的市场“准入”方面,作出了关键性让步。
而在“劳工标准”问题上则正好相反,中方相对强硬的谈判立场最终迫使欧盟方面在这一问题上作出重大妥协,仅满足于概略和原则性强调“高标准”和“统一尺度”,而并未像在与其它谈判对手谈判时那样始终坚持“以我为准”。
 
美方的干扰和阻挠
 
美国国务卿蓬佩奥2021年1月5日,在其任期仅剩两周之际,仍不忘抨击中欧全面投资协定“是注定脆弱的”,而1月20日才走马上任的当选总统拜登(Joe Biden)及其“影子国际贸易团队”则一再对欧盟不愿“等待美欧在对华贸易战略问题上充分协调”,就与中国“单方面达成协定”,表示了强烈不满。这一切都折射出美方对中欧全面投资协定的不悦,以及此前的百般干扰、阻挠。
特朗普(Donald Trump)任职期间,曾不断就中欧全面投资协定谈判发表反对言论,甚至屡屡以“如果选择与中方达成协定,就要冒失去美国市场风险”相要挟。进入2020年,中欧全面投资协定谈判在轮值主席国德国推动下步入“快车道”,特朗普、蓬佩奥一方面加大对德、法等国施压,一方面试图利用欧盟决策机制颟顸的弱点,拉拢波兰等东欧国家阻挠中欧全面投资协定的谈判进程。
尽管在2020年大选期间,美国民主、共和两党在许多问题上吵得不可开交,但在阻挠中欧全面投资协定问题上却立场惊人接近。就在协定谈判完成前一周,被拜登提名为国家安全顾问的苏利文(Jake Sullivan)通过推特向欧盟喊话表示,呼吁欧盟盟国在与美国商量、取得共同立场前先不要急于签署中欧投资协定。英国《卫报》则援引消息人士话称,欧盟最终仍一致同意签署中欧全面投资协定,让美国朝野两党和国会两院中许多人“感到十分愤怒和失望”。
除了上述较为强硬的施压,还有一些美、欧两方面人士则采取了“柔性施压”的方法,强调“2021年是美国政党轮替年”、“美国对华对欧战略存在变数”,强调“美欧伙伴关系战略重要性高于中欧关系”,主张“欧盟放慢脚步,等中美关系方向明朗化再签”。类似论调在2020年11月3日,美国大选以拜登获胜告一段落后,一度十分高涨,以至于11-12月间许多人开始怀疑,中欧全面投资协定还能否如期完成谈判进程。
 
排除干扰 水到渠成
 
中欧全面投资协定谈判最终排除干扰,水到渠成,原因是多方面的。
首先,中欧贸易关系十分重要。2019年,欧盟是中国第一大贸易伙伴、第二大进口来源地、最大出口市场。中国是欧盟第二大贸易伙伴、第一大进口来源地、第二大出口市场。欧盟GDP约为15.6万亿美元,中国约14.2亿美元。双方经济规模相当,因为产业发展水平不同,互补性也较强,但过去中欧双方在经济利益上的竞争产生摩擦日益增多,在投资方面互设壁垒,因文化、政治等诸多差异,合作中缺乏互信,这种局面已成为双方经贸关系进一步发展的掣肘。
其次,自2016年中资对欧盟直投达到历史性的370亿欧元后,在中国国内“去杠杆”和加强对资金外流审查的背景下,中国对欧直投大幅下滑,2018年仅173亿欧元,同比减少40%,2019年进一步下滑至120亿美元,同比再降33%。尽管2020年数据尚未揭晓,但欧洲大部分分析家认为,2016年之后中国对欧“直投四连跌”已毫无悬念。之所以出现这一局面,一方面因为欧盟范围内“具备购买价值”的东西变少,对中资吸引力下降,另一方面,中欧全面投资协定迟迟无法达成,欧洲市场开始对中资缺乏吸引力,是十分关键的因素。尽管仍存在许多杂音,但越来越多欧洲方面人士认识到,在欧盟产业日渐缺乏活力、对资金和市场需求越来越迫切之际,仍然对华保持“高门槛”,实在是自缚手脚、得不偿失。
第三,“竞争压力”和“榜样力量”。2020年东盟已跃居中国第一大贸易伙伴,而中国与东盟、日、韩、澳、新签署《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP),并形成全球人口最多、经贸规模最大自贸区,则让欧盟更加感受到竞争压力。
第四,经济现实和疫情压力。2020年突如其来的新冠疫情重创各国经济,欧盟则成为经济和就业“重灾区”,不仅2020年全年负增长已“板上钉钉”,2021年恐也将是各主要经济体中恢复较缓慢的一个,与之形成鲜明对比的,则是中国可能是2020年唯一实现正增长的全球主要经济体,2021年经济恢复势头也相当可观,这让欧盟及其各成员国产生了现实的迫切感,不但德国、荷兰等传统态度较积极的国家更加积极,匈牙利等中东欧小国开始跃跃欲试,就连一直态度保守、顽固的法国、波兰等,在最后关头也开始不再“嘴硬”。
第五,中方需要借此凸显改革开放的决心和力度。近年来国际间、尤其欧美,对中国“是否将继续坚持改革开放路线”怀疑声渐高,甚至在“一带一路”倡议沿线国也开始出现类似疑问,这种杂音如不及时得到抑制,会在不知不觉中损害中国和各经济体间关系,对中国改革开放大计不利,对中国寻求有利于己的发展国际环境有损。此外,在中美经贸关系紧张和前途叵测、中国经济和发展战略处于重大转型期的当先,一个稳定的中欧投资贸易环境,对中国是至关重要的。借深圳特区成立40周年契机,中国高层再度强调了改革开放的重要意义,并推出了一系列新政策、新举措,同时内需市场较欧美复苏更快、“内外双循环”格局初步成形,这在全球贸易关系大格局中具有决定性意义,也让中国在中欧全面投资协定谈判中,显得更加游刃有余。
第六,欧洲对美不满加剧。欧盟方面对美国、尤其特朗普“美国优先”,在重大国际问题上罔顾欧盟利益和感受十分反感,德国外长马斯曾表示“德美关系已发生结构性变化”,法国前瞻性研究与国际信息中心(Cepii)科学顾问、亚洲问题研究员富甘(Michel Fouquin)指出,特朗普“在对华全面贸易战时也丝毫未顾及欧洲利益,他并没有寻找盟友并给予优惠”,因此“欧洲必须表现出,自己是个更愿意和中国妥协的合作伙伴”。在“等等拜登”呼声渐高的关键时刻,许多欧洲政要、智库不失时机地表示,“此时此刻恰是通过如期完成中欧全面投资协定谈判,向美国和未来拜登政府展示欧盟重要性、独立性的最好时机”。正是这种微妙的思维,让一度被许多人怀疑可能会因拜登胜选而推迟的中欧全面投资协定谈判进程,最终如期完成。
 
“第二次入世”?
 
正如许多专业人士所指出的,单论实际意义,RCEP远大于中欧全面投资协定,因为前者是货真价实的FTA,而且是当前世界覆盖人口最多的跨国FTA,通过这个FTA,中国不仅可以巩固和当前第一大贸易伙伴东盟的相互经贸关系,而且曲线打通了长久以来一直想打通却始终受掣肘的中日韩三角,抢在美日之前先登上了亚太经贸制高点;中欧全面投资协定单从条文本身看,其实并非促进贸易或投资的协定,相反,是一个约束贸易和投资的协定。指望这个协定本身能促进中欧贸易投资增长是不现实、不专业的,仅从这个角度看,将中欧全面投资协定的签署视作“第二次入世”,也是不准确的。
但若放到战略层面和影响力层面去看,中欧全面投资协议的意义则的确十分重大。
一方面,它的过关表明欧洲终于不再在这个问题上等着看大西洋另一头脸色行事,而是根据自己的利益和意志行事,这是冷战结束以来中欧关系乃至国际关系的一个重大转折;另一方面,这个协定中有很多出乎欧洲意料的让步(如在开放对等投资领域方面),也有很多出乎欧洲意料的拒绝让步(比如“对等劳动条件”),这表明在一段波折后,中国改开的大方向仍然被坚持下来,不会走回闭关锁国的老路,而“劳工标准”方面的不妥协则表明,中国仍会在重大利益问题上坚持立场,欧盟和国际间某些人士“趁火打劫”,利用中美贸易关系紧张之机,迫使中方签署“城下之盟”的如意算盘,是难以实现的。所有这一切,都将很可能成为中国与欧盟、甚至中国与所有经贸合作的谈判对象间,一切类似谈判的镜鉴和标尺,这对于中国、对于所有希望铺平与中国间经贸合作道路的经济体,显然都是有利的。
当然,中欧全面投资协定仅仅是完成谈判和签署过程,各当事方、欧盟各成员国内部的立法批准流程尚未走完,在“走流程”过程中仍会受到方方面面的掣肘和各种因素的干扰,需要一个过程,也需要更多等待和努力——欧洲谚语有云“良好的开端是成功的一半”(Qui bien commence bien avance,典出古希腊哲学家亚里士多德Aristotélēs),而在中国也有类似的格言:行百里者半九十(《战国策.秦策五》。
 
 



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